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[摘要] 文章通过对农村土地产权制度改革难点的分析，提出了农村耕地保护的对策性建议。
[关键词] 农村土地；产权制度；耕地保护
[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）18-0037-02
我国是一个土地资源严重短缺而人口压力巨大的国家。保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键，而保护耕地，从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排，依赖于土地产权制度的建设。自1978年以来，我国农村土地产权制度的改革取得了辉煌的成就。然而随着经济改革的深入，商品经济的发展，现行农村土地权、产权结构以及产权制度已呈现出某些局限性，并成为保护耕地实现耕地可持续利用的主要限制性因素之一。其主要表现在：
1.集体土地所有权主体不明确，集体组织难以成为自觉的耕地保护者。我国法律规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，均属集体所有。全国农村集体土地分属于不同的集体组织，由于目前对集体土地所有者缺乏强有力的约束，因此每个拥有土地所有权的集体组织，就会单纯追求使自己拥有的这块范围有限的土地的产出率和经济效益尽可能最大化。而土地作为农用，尤其是种植粮食作物，其经济效益可能是最低的。这就造成集体土地所有者从自身利益出发，难以成为自觉的耕地保护者。按行政划分，集体有乡、村、组三级，自从“政社合一”、“队为基础”的框架被打破以后，并未明确规定过集体所有制的基点在哪里。而且大部分地方的乡或村已不存在具有法人资格的社区合作经济组织，造成集体土地产权主体不明确，使土地所有权及其他各项权能无法有效地行使，对承包给农户的土地使用权缺乏约束力，必然导致滥用、乱用土地，耕地保护无法从根本上得到实施。
2.集体土地产权界定不明晰，导致耕地保护难以得到切实执行。集体土地实行所有权和使用权相分离制度，土地所有权属于集体所有，使用权承包给农户，但对所有权和使用权的内容、范围没做出明确的划分，对所有权主体和使用权主体的权利、义务、责任未做出具体的规定。对土地所有者来说，土地所有权的重要性不仅在于它的法律意义，更在于凭借它获得一份利益，即获得土地地租收益。事实上，土地分户承包后，各地实行的在某种程度上说仍是无偿使用制。原来提出的由农户向集体上缴一定提留，在很大一部分地区却未能实现。在贫困地区，集体提留提不上；在较富裕地区，因为农业经济比较利益低，所以土地承包到户，农户免交集体提留改为由乡镇企业负担。集体土地所有权并没有在经济上得到实现，从这一点来说，集体对土地所有权已“毫无意义”。而且法律也没有对拥有土地承包的农户是否有责任实施对土地生产经营中有效的技术措施、耕作制度和科学的田间管理方法等做出明确规定。农户经营土地几乎完全依其自身的经济最大化为目标。因此耕地保护难以得到切实执行。
3.现行集体土地产权结构不合理，使土地农转非控制困难。目前我国集体土地设有所有权和使用权，而且规定农户承包的土地不能随意改变用途，即农户从集体承包的土地使用权只有使用、经营和收益的权力，不能改变其农业耕作用途，实际上农户对承包来的土地只有耕作权。随着社会生产力的提高，经济社会的发展，工业化、城市化进程的加速，必然会有土地从农业用地改为建设用地。客观上的需要和丰厚的比较利益及国家对集体所有权弱约束和农户使用权的膨胀，驱使农户或集体组织把农地转为非农地，加之农地发展权的缺乏、土地农转非行政制裁的乏力，使土地农转非控制困难。
4.集体土地产权制度安排不尽合理，导致土地资源配置、耕地质量保护困难。我国《宪法》和《土地管理法》都规定，国家土地和集体土地可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。然而到目前为止农村集体土地转让的具体操作性规定仍没有出台。农地的转让也难以合法地进行，土地资源流动、配置困难。事实上产权的可交易性是产权能够成其为产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件，但产权是否进行交易除国家为公益事业征地外，都应该是产权主体权衡利弊后的自主行为。而现行的农地平均承包使用及土地定期或不定期的调整制度，使农民对土地的预期收益难以稳定地实现，从而出现粗耕粗种，掠夺式经营，导致耕地质量下降，耕地难以实现可持续利用。
农地产权制度改革是整个土地制度改革的重要组成部分，在整个土地制度改革中起着基础和核心的作用。它可以从不同角度、不同途径、不同层次分别进行分析探讨。不同的国情、不同的社会经济背景、不同的社会历史发展阶段可能有着很不相同的改革思路。因此，在改革、制定具体的产权制度时，必须明确制度改革的基本原则：
1.有利于有效保护耕地的原则。切实保护耕地不仅关系到我国经济可持续发展，而且直接牵涉到子孙后代的生存。农地产权制度改革，必须有利于耕地保护，并以切实保护耕地为基本前提和根本指导原则。
2.有利于集约利用土地的原则。土地利用从粗放型向集约型转变，是我国国情所提出的迫切要求，社会经济发展的客观规律，也是城乡人民共同承担保护耕地亦即保护我们生命线这一历史重任的极其重要的途径。农用土地承包经营权的完善，必须有利于土地利用方式的转变和土地使用效率的提高。
3.有利于理顺土地收益分配关系原则。土地产权制度改革内容的核心是要理顺土地所有者、使用者、经营者的经济关系，构建科学、合理的土地收益分配制度，促进土地资源的有效配制。这是因为，无论制度如何制定，也无论改革是否进行，土地收益是客观存在的，问题是土地所有者、使用者、经营者各方，对土地收益做如何分割更有利于土地的优化配置。这就要求，土地产权制度改革必须明晰并理顺不同权利主体的权益关系。
以前述农地产权制度与耕地保护关系的分析为依据，按照上述制度选择的基本原则，我们从有效保护耕地的角度，对我国农地产权制度改革提出了以下基本思路。
1.明晰土地产权的主体与法人，明确界定各种权利主体的责、权、利。土地产权是由权利人直接行使的，因此必须明确土地产权的主体与法人代表，具体界定各项权力主体对土地的义务、权力、利益和责任的限度，以便产权主体能行使相应的权力，担负应尽的责任，并履行法律手续。
2.设置新权能，完善土地产权结构。对于农村土地，在明确集体所有权的基础上，准确界定耕作权和发展权，并允许耕作权可以有限度地继承、转让、出租、抵押，以提高农地的配制效率。
3.全面推行农地产权的租赁制，促进土地的高效利用。为了实现耕地总量动态平衡，并适应土地利用方式从粗放型向集约型转变，将农地产权制度改革推向深入，有必要全面推行农地产权的租赁制。农地租赁制的核心是地租，这里的地租不同于联产承包制中的“提留”，它是根据经营者所经营土地的质量及其具备的农田基本设施等条件科学计算出来的，是土地经营者向土地所有者缴纳的法定土地收益。通过土地的收取，社会主义公有制的集体土地产权制度又进一步在土地租赁使用这种形式下得到强化。这种方式可以调动土地使用者的积极性，使土地使用者提高对土地的投入；可实现土地的联片集中，基本上能保证一户一块地，为现代技术的应用和机械化大生产创造条件；壮大了集体经济组织的实力，增强了集体为农民办实事的能力；规定了租赁双方的责、权、利，并且通过租约这种契约形式，取得了相应的法律保障地位；农地租赁制打破了地域界限和隶属关系，可以实现资源的最优配制，深层次地发展现代化的农业生产，实现土地的充分合理利用。
4.促进农地产权的有效运作，提高土地生产力，切实保护耕地。农地产权制度改革的关键是要解决农地产权的有效运作问题。它包括三个方面的内容：一是农村集体土地所有权如何有效管理、支配以及在经济上如何得以实现；二是农户土地经营权界定及有效运作，如把原土地经营权进一步明确为耕作权，并允许耕作权具有继承、转让、出租、抵押等职能，以实现农地利用方式的转变，使耕地资源处于长期明智的最佳利用；三是有效地控制耕地农转非，如可设置农地发展权，并使其归国家所有，使国家对集体土地所有权具有强有力的约束力，从根本上控制耕地转为建设用地，切实保护耕地。
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